• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Поддержка малого и среднего бизнеса через госзакупки в условиях пандемии коронавируса

Одной из наиболее востребованных мер государственной поддержки бизнеса являются различного рода преференции малому бизнесу в рамках государственных закупок товаров и услуг. Вместе с тем, в условиях глобальной пандемии COVID-19 и сопутствующего ей экономического спада «принудительное» увеличение государственных закупок у малого бизнеса может сказаться на эффективности закупок и государственного сектора в целом. В данных условиях поддержка субъектов МСП может потребовать нетривиальных подходов с тем, чтобы смягчить последствия экономического кризиса не только для отдельных категорий хозяйствующих субъектов, но и для экономики в целом.

Поддержка малого и среднего бизнеса через госзакупки в условиях пандемии коронавируса

Аналитическая статья экпертов Института конкурентной политики и регулирования рынков Карины Ионкиной и Алексея Коновцева


В связи с пандемией COVID-19 активно обсуждаются меры, связанные с поддержкой субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) через государственные закупки. Однако принятие таких мер может быть сопряжено со значительными рисками, в том числе связанными с ограничением конкуренции. В данной работе рассматривается мировой опыт преференциальных программ для МСП через госзакупки, а также специфические российские особенности, которые могут иметь значение при внедрении мер поддержки МСП через государственные закупки.

Преференциальные программы для МСП: исследования

В литературе отсутствует консенсус относительно результативности политики благоприятствования определенной группе фирм-поставщиков (с точки зрения стоимости закупок и их качества). (Marion, 2007) рассматривает систему преференций, которая предусматривает, что контракт на закупку заключается с поставщиком из предпочитаемой группы, если его ставка на некоторую установленную величину выше самой низкой ставки, сделанной фирмой из группы, у которой нет привилегий. То есть в работе проверяется, как наличие системы предпочтений влияет на эффективность (в плане величины расходов, связанных с госзаказом). Автор использует данные о контрактах по строительству дорог в Калифорнии, где малые предприятия имеют преференции в размере 5% по сравнению с большими, если в проекте используются средства из бюджета штата, но преференций нет в том случае, когда проекты осуществляются на средства из федерального бюджета. Результаты свидетельствуют о том, что в случае, когда есть преференции для малых фирм, затраты в рамках таких проектов в среднем оказываются выше на 3,8%. Кроме того, вероятность участия в отборе уменьшается для фирм, которые готовы осуществить проект с меньшими затратами, но не входящими в группу с преференциями. Также показано, как наличие преференций влияет на распределение излишков между фирмами и государством: прибыль фирм уменьшается за счет того, что большие фирмы чаще отказываются участвовать в подобных аукционах. Эффект, связанный с отказом от участия в аукционах предприятиями, не входящими в группу с преференциями, приводит к росту стоимости закупки в среднем на 3,6%.

В статье (Krasnokutskaya, Seim, 2011) рассматривается влияние преференциальных программ на общую стоимость закупок для госзаказчиков и на распределение прибыли между фирмами. Эмпирический анализ также проводился на примере программы преференций для малого бизнеса штата Калифорния, где преференция составляла 5%: в частности, показано, что наличие программы преференций может оказывать влияние на решение фирм об участии в торгах. Также показано, что решение фирмы о размере ставки в аукционе принимается на основе ее собственной оценки издержек по выполнению проекта, а также от оценки распределения издержек фирм-конкурентов; что программа привела к перераспределению от 5 до 12% прибыли от крупных к малым предприятиям, однако заданная цель — переход 25% контрактов к малым предприятиям — не была достигнута за счет данной программы. В работе делаются некоторые выводы для политики: при подготовке подобных программ важно учитывать асимметрию в издержках как больших, так и малых предприятий, действующих на рынке, которая оказывает значимое влияние на эффективность преференций в рамках отдельных проектов.

В то же время подобные программы могут приводить к экономии, если покупатель может идентифицировать группы поставщиков по их издержкам (Marion, 2007). Без преференций фирмы с относительно невысокими издержками сталкиваются со слабой конкуренцией и получают более высокую ренту, чем фирмы с высокими издержками. В этом случае если действует программа преференций, то увеличивается эффективная конкуренция, с которой сталкиваются фирмы с низкими издержками, которые теперь вынуждены предлагать более низкую цену, что ведет к снижению выигрышной ставки (McAfee, McMillan, 1989).

Результаты, свидетельствующие о том, что преференциальные программы для МСП могут быть эффективными, были получены по Японии, где около половины бюджета на госзакупки в сфере строительства выделялась в пользу МСП (Nakabayashi, 2009). Себестоимость для предприятий МСП оказалась в среднем выше на 1,2 процента, при этом МСП получали бы контракты примерно на 5,2 процента реже, чем другие фирмы. Эти результаты позволяют сделать нетривиальные выводы относительно прибыльности разных участников торгов. В то же время около 40% МСП ушли бы с рынка закупок при отсутствии преференций. В то же время возникающее снижение уровня конкуренции увеличило бы стоимость государственных закупок таким образом, что этот негативный эффект в отсутствие МСП при отсутствии программы перевесил бы рост стоимости за счет более высоких издержек МСП.

Таким образом, в случае с преференциальными программами можно выделить три основных механизма, которые могут приводить к росту стоимости контракта. Во-первых, наличие преференций позволяет привилегированным фирмам увеличить стоимость предложения. Во-вторых, преференции перераспределяют некоторые контракты от фирм с низкими издержками к фирмам с более высокими издержками. В-третьих, наличие преференций может отрицательно сказаться на стимулах крупных фирм участвовать в таких закупках, что, в свою очередь, может привести к ослаблению конкуренции.

Поддержка МСП через госзакупки в России: возможности и риски

При разработке мер поддержки МСП через государственные закупки необходимо принимать во внимание отраслевую структуру малого бизнеса в Российской Федерации.

Отраслевая структура малого бизнеса неравномерна, имеются ярко выраженные наиболее популярные у малого бизнеса отрасли: 34,8-36,2% — торговля оптовая и розничная и ремонт автотранспортных средств и мотоциклов, 12,5-12,7% — строительство, 7,6-7,8% — деятельность по операциям с недвижимым имуществом, 8,9-9% — деятельность профессиональная, научная и техническая. При этом доля компаний, занятых обрабатывающим производством, в общем числе малых предприятий составляет 8,2-8,4%.

Меры поддержки малого бизнеса путем проведения закупок только для малого бизнеса или иными методами, направленные на ограничение состава участников по части закупок, могут иметь негативные последствия для эффективности таких закупок из-за структуры малого бизнеса. Так, увеличение закупок продукции обрабатывающих производств у субъектов малого бизнеса путем ограничения на участие в таких закупках крупного бизнеса  может привести к снижению закупок конечной продукции напрямую у крупных производителей и закупке этой же продукции у малых предприятий, занимающихся торговлей (то есть перепродавцов).

Таким образом, необходимо учитывать возможные последствия расширения механизма проведения закупок с ограничением на участие в них крупного бизнеса, заключающиеся в увеличении цепочки поставки и, соответственно, издержек для конечных государственных компаний. Крупнейшими заказчиками по 223-ФЗ являются крупнейшие системообразующие компании (группы компаний ПАО “Газпром”, ОАО “РЖД”, ПАО “НК “Роснефть”, ПАО “Сбербанк”, ПАО “Аэрофлот”, ПАО “Ростелеком”). Данные компании предоставляют товары и услуги как для большинства отраслей экономики, так и напрямую населению. Таким образом, возможен существенный мультипликативный эффект: структурные ограничения при проведении закупок данными государственными компаниями для создания преимуществ субъектам малого бизнеса могут увеличить издержки данных компаний, что в свою очередь увеличит стоимость их товаров и услуг как для населения, так и для субъектов малого бизнеса.

В условиях принятия ограничительных мер, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), с падением спроса на конечные товары и услуги, а также с ростом издержек могут столкнуться большинство субъектов малого и среднего предпринимательства. При этом госзаказ в текущих условиях может являться наиболее стабильным источником спроса на продукцию частного сектора. В таких условиях субъекты малого и среднего бизнеса, осуществляющие поставки по государственному заказу, вероятно, являются более защищенной категорией предпринимателей. При этом расширение мер, направленных на повышение участия малого и среднего бизнеса в государственных закупках, даст преимущества действующим участникам госзаказа ввиду высоких барьеров участия в государственном заказе (требуется знания законодательства, опыт подготовки документации, поиска обеспечения заказа, опыт непосредственного участия в государственных закупках).

Кроме того, ряд обсуждаемых мер направлен на прямую поддержку действующих участников государственного заказа, в том числе на снижение ответственности малого бизнеса при исполнении госзаказа:например мораторий на включение субъектов МСП в реестр недобросовестных поставщиков ФАС России и досрочное исключение из реестра ранее включенных субъектов МСП при условии нахождения в этом реестре не более одного года. Принятие подобных мер, как уже отмечалось ранее, направлено, во-первых, на категорию предприятий, находящихся в ситуации меньших рисков, чем малый бизнес, не участвующий в исполнении госзаказа, во-вторых, подобные меры могут существенно подрывать стимулы действующих участников госзаказа добросовестно и эффективно исполнять обязательства в рамках госзаказа.

В условиях принятия ограничительных мер имеет место не только шок спроса, но и шок предложения. В данных условиях снижение административных барьеров для участия в государственных закупках и повышение гибкости заказчика безотносительно к категории участника (малый или крупный бизнес) может способствовать повышению конкурентности государственных закупок, ценовой эффективности, а также увеличению доступа к государственным закупкам именно для малого бизнеса, для которого административные барьеры, отмеченные выше, являются более тяжелыми для преодоления.

Кроме того, при принятии мер государственной поддержки малого и среднего бизнеса в период действия ограничительных мер, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции, целесообразно принимать во внимание влияние последствия шока спроса и предложения на состояние конкуренции, опосредованное процессами слияний и поглощений. Так, например, принятие мер, направленных на поддержку исключительно действующих исполнителей госзаказа, может способствовать повышению уровня концентрации в сегменте МСП или поглощению “выбывших” субъектов МСП крупными компаниями. При этом действующее антимонопольное законодательство де-факто не позволяет блокировать сделки по приобретению малого и среднего бизнеса. Во-первых, поглощение субъектом МСП другого субъекта МСП в большинстве случаев не подпадёт под пороговые критерии к сумме активов и размеру выручки, необходимые для предварительного согласования сделки с антимонопольным органом. При этом даже если сделка подпадает под критерии и рассматривается ФАС России, правоприменительная и судебная практика такова, что антимонопольный орган, как правило, не может выдвигать требования по обеспечению конкуренции или блокировать сделку, в случае если суммарная рыночная доля объединенной компании не превышает 50% или если увеличение доли приобретателя несущественно. Таким образом, в случае поддержки “сильных” или наименее пострадавших субъектов малого и среднего предпринимательства могут существенно усилиться процессы роста экономической концентрации путем приобретения активов разоряющихся субъектов малого и среднего бизнеса “выжившими” представителями малого и среднего бизнеса или крупными компаниями.

С другой стороны как отмечалось выше, поддержка наиболее пострадавших компаний может сопровождаться снижением стимулов эффективных компаний в условиях шоков спроса и предложения продолжать экономическую деятельность.

Выходом могут служить фиксированные субсидии субъектам малого и среднего предпринимательства без привязки к результатам экономической деятельности. Данная мера, в отличие от поддержки наиболее пострадавших, не подрывает стимулы компаний снижать издержки, так как не зависит от результатов экономической деятельности, а значит, компаниям нет смысла снижать эффективность для получения субсидии. С другой стороны, данные меры ввиду их неизбирательности потребуют больших ресурсов со стороны государства для эффективного предотвращения ухода с рынка большинства субъектов малого и среднего бизнеса. Возможным вариантом решения данной проблемы может служить гибкая политика предоставления мер поддержки, основанная на самоотборе компаний и предоставлении им выбора вариантов финансовой поддержки.

Литература
1. Krasnokutskaya E., Seim K. Bid preference programs and participation in highway procurement auctions //American Economic Review. – 2011. – Т. 101. – No. 6. – С. 2653-86.
2. Marion J. Are bid preferences benign? The effect of small business subsidies in highway procurement auctions //Journal of Public Economics. – 2007. – Т. 91. – No. 7. – С. 1591-1624.
3. McAfee R. P., McMillan J. Government procurement and international trade //International Economics. – 1989. – Т. 26. – С. 291-308.
4. Nakabayashi J. Empirical and Theoretical Analysis of Public Procurement Auctions : дис. – The Ohio State University, 2009.